Проблемы государственного покупателя

Госзакупки в России — одна из наиболее коррумпированных сфер взаимодействия государства и бизнеса. В 2005 г. был принят 94-ФЗ, основными целями которого были расширение доступа к торгам для новых игроков (особенно для малых и средних предприятий), и существенное снижение уровеня коррупции. Однако цели эти так и остались целями, о чем свидетельствуют результаты анализа практики отбора поставщиков, представленные в докладе  директора Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ Андрея Яковлева и доцента кафедры математической экономики и эконометрики Ольги Демидовой «Реформа системы госзакупок и практика отбора поставщиков для государственных нужд в России в 2004 и 2008 годах».

Чиновники привычек не меняют

Система госзакупок до 94-ФЗ теперь выглядит как страшилка — доступ к госзаказу только крупных, старых фирм и фирм с госучастием, уровень коррупции и величина «откатов» зашкаливают за все мыслимые пределы. Анализ показывает, что это действительно так. Тогда встает вопрос, правы ли те, кто утверждают, будто с принятием 94-ФЗ ситуация кардинально изменилась. Авторы доклада провели регрессионный анализ данных двух больших обследований предприятий обрабатывающей промышленности в 2005 и 2009 гг., и пришли к неутешительным выводам.

Действительно, в 2005 г. крупные фирмы, фирмы с госучастием и предприятия, созданные до 1992 года, имели существенные преференции при распределении госзаказа. Закон должен был не только убрать эти преференции, но и устранить барьеры на пути малого бизнеса. В итоге доля фирм, участвующих в госзакупках, выросла с 28% в 2005 г. до 41% в 2009 г. Однако преимущество в получении заказа сохранилось за крупными предприятиями, свидетельствуют данные регрессионного анализа. Более того, важным для получения заказа оказался новый фактор — участие в закупках в 2004 г. Так, менее трети тех, кто в 2004 г. за госзаказами не гнался, смог проникнуть в систему госзакупок в 2008 г., а среди тех, кто имел заказы в 2004 г., 76% фирм получили их снова. Своих преференций лишились лишь старые фирмы и предприятия с госучастием, поэтому можно считать, что задача по устранению барьеров на пути малого бизнеса выполнена только частично.

Госзаказ мог бы существенно помочь развиваться малому и среднему бизнесу, поскольку, как отмечает Директор Института управления закупками им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ Ирина Кузнецова, объем и количество госзаказов в стране растут год от года (См. Рисунок 1.)

Рисунок 1.

Источник: Институт управления закупками им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ, «Основные результаты мониторинга государственных закупок в Российской Федерации 2006–2009 гг.»

Установление в законе новых, более жестких критериев отбора поставщиков, вовсе не способствовало отбору более эффективных фирм. Наличие международных сертификатов системы ISO и экспорта, более высокий уровень инвестиций — не дают дополнительных шансов заключить контракт с государством. Именно вовлечение более конкурентоспособных фирм в госзакупки могло бы свидетельствовать о повышении качества удовлетворения госнужд, пишут исследователи. Но в российской практике этого пока не наблюдается.

Первые по «откатам»

Уровень коррупции также, как минимум, не снизился — это подтверждают как данные опросов предприятий, так и регрессионный анализ. До реформирования системы госзакупок об «откатах» говорили 34% фирм, а спустя три года после реформы их стало почти 40% (См. Рисунок 2).

Рисунок 2.

Источник: Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ, «Реформа системы госзакупок и практика отбора поставщиков для государственных нужд в России в 2004 и 2008 годах»

Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что предприятий, считающих «откаты» массовым явлением, стало примерно на 3% меньше.

Совместное исследование Европейского банка реконструкции и развития и Всемирного банка Business environment and enterprise performance survey (BEEPS) показало: в 1999 г. 12% фирм в России, отвечали, что поставки для государства часто связаны с «откатами», в 2005 г. такой ответ дали уже 22% опрошенных, а в 2009 г. — 28%. При этом средний уровень коррупции в других обследуемых странах (преимущественно Европе и Центральной Азии) составляет 12% — уровень 1999 г. в России.

Главные цели реформы госзакупок достигнуты не были — это факт. Вероятно, это было связано с тем, что внимание реформаторов были сконцентрировано исключительно на процедурах размещения госзаказа, а все процессы на стадии планирования госзакупок и исполнения госконтрактов игнорировались, констатируют авторы исслкедования. В итоге, контролируются только соблюдение формальных процедур 94-ФЗ, а мониторинги и оценки конечных результатов госзакупок не проводится.

Институциональных эксперимент по переходу на ценовые критерии в процедурах отбора поставщиков с одновременным введением жестких санкций за нарушение процедур фактически провалился. Это политическое решение не снизило уровень коррупции, но породило высокие издержки для добросовестных участников госзакупок, предоставив множество возможностей для демпинга. В итоге, российский опыт 2005–2009 гг. дает пример того, как не надо проводить реформу госзакупок, отмечают Яковлев и Демидова.

Анастасия Астахова

«Реформа регулирования и практика отбора поставщиков для госзакупок в России: 2005–2009 гг.» — презентация доклада А. Яковлева и О. Демидовой

«Основные результаты мониторинга государственных закупок в Российской Федерации, 2006–2009 годы» — презентация доклада И. Кузнецовой