Государственные покупки

Новый формат

Закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» принимался в середине 2000-х гг., когда объемы госзаказа росли пропорционально уровню коррупции в этой сфере, а темпы увеличения объемов закупок существенно опережали динамику ВВП, отмечает в представленном на конференции докладе «Система госзакупок: на пути к новому качеству», авторский коллектив ГУ-ВШЭ под руководством Андрея Яковлева.

В момент разработки и принятия закона главным риском считалась коррупция, которая активно развивалась благодаря системе квалификационного отбора заявок на поставку товаров и услуг. Выбор победителя также осуществлялся произвольно, а вся информация о госзакупках размещалась только в печатных СМИ.

В этой связи антикоррупционный 94-ФЗ стал большим шагом вперед — с его помощью удалось создать систему жестких и четких норм госрегулирования закупок, а также прописать механизм санкций за нарушение этих норм. Произвольные требования чиновников к участникам конкурса были заменены на финансовое обеспечение качественного исполнения контракта. Отныне административная квалификация заявки упразднялась, и участнику достаточно было предоставить банковскую гарантию, поручительство или денежный залог, чтобы иметь возможность побороться за контракт. Сама борьба во многих случаях приобрела вид аукционов, в т.ч. и электронных, что обеспечило большую эффективность. По данным начальника управления контроля размещения госзказа ФАС Михаила Евраева, экономическая эффективность аукционов по сравнению с конкурсами при размещении заказов на одни и те же товары выше в среднем на 20%. 

Рисунок 1. Ежегодное сокращение расходов бюджетных средств, млрд руб.

Источник: ФАС

Сейчас начался второй этап реформы — размещение 80% госзаказа исключительно на электронных торгах. По подсчетам ФАС, это будет экономить для страны 1 трлн руб. ежегодно (при том, что общая сумма размещения заказа — более 4 трлн руб.). Помимо этого, информация о госзакупках переместилась из печатных СМИ в Интернет, где был создан специальный единый сайт.

Перестарались

Однако ужесточение и чрезмерная регламентация процедур оказались палкой о двух концах. Система запретов не столько сократила коррупцию (см. рис.2), сколько перевела ее в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию ТЗ под конкретного поставщика, роста числа несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой, ценовой демпинг «серых» участников, констатируют авторы доклада ГУ-ВШЭ.

Рисунок 2. Ответы руководителей предприятий обрабатывающей промышленности на вопрос: «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении гос. и муниципальных заказов приходится давать взятки или "откаты"?» (% от ответивших)

Это явилось результатом полного отказа от квалификационного отбора — минимальная заявленная цена исполнения стала основным критерием выбора предложения. Такая схема идеальна для закупок стандартного, унифицированного товара, но абсолютно не подходит для технически сложной, уникальной, инновационной продукции и услуг. Для такой продукции минимальная цена ничего не значит — только квалификация и репутация поставщика являются гарантией качественного и добросовестного исполнения контракта.

В закон необходимо внести поправки о технически сложной продукции, но для этого необходимо сформулировать само определение такой продукции и  прописать критерии ее отбора закупщиком. Вероятно, имеет смысл дать право правительству утверждать перечень технически сложной продукции, считает советник руководителя Федеральной службы по тарифам Ольга Аллилуева.

Сейчас в законе понятие технически сложной продукции, регламенты процедур отбора и закупки отсутствуют. Однако просто ввести перечень такой продукции — не решение проблемы. Закону не обойтись без ввода понятий эффективности и квалификации, уверен первый заместитель генерального директора группы компаний IBS Сергей Меркулов. Технологические компании хотят конкурировать квалификацией, а не рублем.

Проблемы в сфере технически сложной продукции осознаются не только экспертным сообществом и предпринимателями, но и государством. Предложения по созданию единообразного и понятного регулирования закупок научно-исследовательских работ и сложной техники уже практически готовы, успокаивает советник министра экономического развития РФ Ольга Анчишкина. Рациональные закупочные системы должны меняться в сторону большего разнообразия, такова официальная позиция министерства.

Расширение способов размещения заказа, в том числе путем проведения многоэтапного конкурса с возможностью квалификационных требований и конкурентными переговорами — один из возможных вариантов решения проблемы, считает Андрей Яковлев. Помимо этого, вероятно, стоит дать заказчику право устанавливать способы аттестации поставляемой продукции, в том числе проверку качества продукции и технической совместимости на стадии допуска участников.

Однако не откроют ли эти меры новый простор для коррупции — остается большим вопросом.

Беззащитное государство

До принятия 94-ФЗ большими правами и возможностями обладал заказчик. После принятия закона маятник качнулся в сторону поставщиков, поскольку эффективных механизмов защиты интересов государства от недобросовестных продавцов в законе не прописано. Злую шутку сыграла и ориентация на цену — госзаказчик лишен возможности выбрать товар, исходя из качественных характеристик. Полную свободу действий получают недобросовестные исполнители заказов, имеющие возможность откровенно демпинговать.

Бороться с этим можно — нужно как минимум ввести фиксацию существенного отклонения цен от рыночных как вверх (выявление коррупции), так и вниз (борьба с демпингом и мошенничеством), считают авторы доклада ГУ-ВШЭ.

Рисунок 3. Технологический цикл обеспечения госнужд — основа ФКС

Источник: Министерство экономического развития

И уж совсем не обойтись без усиления информационного контроля за всей системой госзакупок — запуска Федеральной контрактной системы (ФКС). Сейчас в рамках 94-ФЗ регулируется один из многих этапов проведения закупок — размещение. Такие процессы как формирование заказа, управление его размещением, остаются за кадром, отметила председатель правления Межрегиональной общественной организации «Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам» Ирина Кузнецова. ФКС не только устранит дефицит регулирования, но даст огромный массив информации, который позволит более эффективно планировать госзакупки в будущем. Тогда государство сможет не только контролировать соблюдение процедур 94-ФЗ, но будет в состоянии увидеть весь закупочный цикл и оценить конечные результаты проводимых закупок, пишут авторы доклада ГУ-ВШЭ.

Ложная цель

Еще один недостаток закона — упрощенный подход к оценке эффективности госзакупок. Вместо того, чтобы учитывать совокупный эффект от закупок, эффективность определяется объемом сэкономленных средств. А регулятор рассматривает госзакупки через призму соответствия нормам закона. На самом деле конечная цель должна быть другой — обеспечение государственных нужд. Именно под это нужно подстраивать систему регулирования, уверен Яковлев.

Недостатки закона вовсе не являются поводом к его замене, сходятся во мнении эксперты. 94-ФЗ полностью подходит для регулирования госзакупок стандартизованной продукции, в том случае, когда обе стороны — заказчик и поставщик — добросовестны. Все остальное, безусловно, подлежит реформированию и дополнению. Главное сейчас — сохранить основные принципы закона: общедоступность, конкурентность и т.д.

Однако отказ от инструмента вовсе не означает отказ от принципов, считает Сергей Дашков, генеральный директор ЗАО «Энергосервис». По его мнению, 94-ФЗ с лингвистической точки зрения реформированию не подлежит. Впитав 19 комплектов поправок, документ превратился в абсолютно нечитаемый лоскутный документ. В законе среднее количество слов в предложении — 37, а Индекс удобочитаемости, измеряемый от 0 до 100 (0 — самый сложный текст, 100 — самый простой), у данного закона — минус 27. Текст нужно переписывать, не изменяя его принципов, иначе новых поправок он может не пережить, считает Дашков.

Анастасия Астахова